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Entscheidung zum „Volksbegehren gegen den Pflegenotstand“

Das „Volksbegehren gegen den Pflegenotstand – für ein Hamburger Gesetz für mehr Personal und gute Versorgung im Krankenhaus“ darf nicht durchgeführt werden. Das hat das Hamburgische Verfassungsgericht mit Urteil vom 7. Mai 2019 entschieden. Das Volksbegehren verstoße gegen das sog. Koppelungsverbot, denn mit den vorgeschlagenen Änderungen würden unterschiedliche Regelungsgegenstände – Pflege und Reinigung in Krankenhäusern – miteinander verknüpft und zur Abstimmung gestellt, obwohl sie nicht notwendig inhaltlich zusammenhingen. Zudem könnten die vorgeschlagenen Personaluntergrenzen im Bereich der Pflege nicht in einem Landesgesetz geregelt werden. Zuständig wäre der Bund, der die Pflegepersonalausstattung in Krankenhäusern im Sozialversicherungsrecht abschließend geregelt habe. Weil das Volksbegehren damit sein Kernanliegen nicht erreichen könne, sei es auch nicht teilweise, d.h. beschränkt auf die verbleibenden Regelungsvorschläge zum Reinigungspersonal und den Hygienestandards, durchzuführen. Die Entscheidung des Gerichts ist einstimmig ergangen.

Auf Antrag des Senats hatte das Verfassungsgericht über die Durchführung des Volksbegehrens zu entscheiden. Dem war eine im März 2018 gestartete Volksinitiative vorausgegangen, die einen Gesetzesentwurf zur Änderung des Hamburgischen Krankenhausgesetzes mit dem Ziel vorgelegt hatte, die Qualität der Versorgung der Patientinnen und Patienten in Krankenhäusern zu verbessern. Zu den vorgeschlagenen Änderungen des Hamburgischen Krankenhausgesetzes gehören neben Verfahrensregelungen, Verordnungsermächtigungen und weiteren begleitenden Regelungen insbesondere Regelungen

–    zum Einsatz und zur Qualifikation von Reinigungspersonal in Krankenhäusern sowie zu den hierbei einzuhaltenden Reinigungsstandards und

–    zur Mindestpersonalbemessung der Pflegekräfte in Krankenhäusern mit bereichsspezifischen Regelungen für unterschiedliche Einsatz- und Stationsbereiche.

Nachdem die Hamburgische Bürgerschaft die Vorlage der Volksinitiative nicht als Gesetz verabschiedet hatte, beantragten die Initiatoren im Oktober 2018 die Durchführung eines Volksbegehrens nach dem Hamburgischen Volksabstimmungsgesetz mit einem in Teilen überarbeiteten Gesetzesentwurf, den sie einige Zeit später – im Dezember 2018 – nochmals änderten. Bereits im November 2018 hatte der Senat das Hamburgische Verfassungsgericht angerufen.

Zu den Änderungen des ursprünglichen Gesetzesentwurfs, der den Gegenstand der Volksinitiative gebildet hatte, hat das Gericht entschieden, dass das Hamburgische Volksabstimmungsgesetz vor der Durchführung des Volksbegehrens nur eine einmalige, aber keine mehrfache Überarbeitung erlaube. Nur dadurch werde sichergestellt, dass im Volksgesetzgebungsverfahren jederzeit und für jedermann nachvollziehbar sei, welcher Entwurf zur Abstimmung stehe. Das Volksbegehren könne allerdings auch mit der bei Beantragung des Volksbegehrens im Oktober 2018 vorgelegten Entwurfsfassung nicht durchgeführt werden, denn diese sei mit höherrangigem Recht nicht vereinbar.

Zum Verstoß gegen das sog. Kopplungsverbot hat das Gericht im Einzelnen ausgeführt: Materien, die nicht in einem sachlich-inhaltlichen Zusammenhang stehen, dürften nicht in demselben Volksbegehren miteinander gekoppelt werden. Zwar verfolgten die beiden Hauptregelungsbereiche des Gesetzesentwurfs – Regelungen zu Reinigungspersonal und Reinigungsstandards auf der einen, Regelungen zu Pflegepersonalausstattung auf der anderen Seite – gleichgerichtete Ziele, nämlich eine verbesserte Qualität der Versorgung und eine erhöhte Sicherheit von Patientinnen und Patienten in Krankenhäusern. Dennoch könnten – so das Gericht – diese Regelungsbereiche ohne Weiteres getrennt voneinander geregelt und zur Abstimmung gestellt werden. In der arbeitsteiligen Organisation von Krankenhäusern hätten Defizite in einem Organisationsbereich stets Auswirkungen auf die anderen Organisationsbereiche. Dadurch würden Regelungen, die sich nur auf einen Organisationsbereich beschränkten, aber nicht sinnlos. Folglich bildeten die beiden Hauptregelungsbereiche des Entwurfs keine sachlich notwendig einheitliche Materie und dürften in einer Abstimmung nicht miteinander gekoppelt werden.

Zur fehlenden Gesetzgebungskompetenz der Länder heißt es in der Entscheidung des Verfassungsgerichts: Eine landesgesetzliche Regelung zur Ausstattung der Krankenhäuser mit Pflegepersonal würde die Kompetenzordnung des Grundgesetzes verletzen. Denn die Leistungserbringung und die Versorgungsqualität in Krankenhäusern seien Fragen der Sozialversicherung, die der Bund, was die Pflegepersonalausstattung anbelange, im Rahmen der konkurrierenden Gesetzgebung erschöpfend in den §§ 135 ff. SGB V geregelt habe. Die bestehenden bundesgesetzlichen Regelungen zur Pflegepersonalausstattung entfalteten für die Länder eine Sperrwirkung, auch soweit dadurch zugleich Belange der landesrechtlichen Krankenhausplanung berührt würden.

Im Einzelnen liegen der Entscheidung folgende Grundsätze zu Grunde:

  1. Hat das Hamburgische Verfassungsgericht gemäß § 26 Abs. 1 Nr. 2 VAbstG darüber zu entscheiden, ob die Überarbeitung eines Gesetzentwurfs, der den Gegenstand einer Volksinitiative gebildet hat, die Grenzen einer gemäß § 6 Absatz 1 Satz 4 VAbstG zulässigen Überarbeitung wahrt, so prüft es auch, ob es sich um eine formal zulässige Überarbeitung handelt.
  2. Aus § 6 Abs. 1 Satz 3 VAbstG folgt, dass der ursprüngliche Gesetzesentwurf, der den Gegenstand einer Volksinitiative gebildet hat, vor Durchführung des Volksbegehrens nur einmal, nicht aber mehrfach geändert werden darf. Dies gilt auch, wenn mit einer weiteren Überarbeitung bloß redaktionelle Änderungen vorgenommen werden.
  3. Es spricht viel dafür, dass mit dem Einreichen einer weiteren Überarbeitung ein zwischenzeitlich aufgegebener Entwurf nicht mehr Gegenstand des Volksbegehrens sein kann, und zwar auch dann nicht, wenn die weitere Überarbeitung aus formalen Gründen unzulässig ist.
  4. Aus dem Demokratieprinzip folgt für die Volksgesetzgebung ein Koppelungsverbot für Gegenstände, die materiell nicht in einem sachlich-inhaltlichen Zusammenhang zueinander stehen.
  5. a) Ob ein in diesem Sinne sachlich-inhaltlicher Zusammenhang besteht, ist nicht anhand der Intention oder des Zusammenhangs einer entworfenen Regelung zu ermitteln, sondern anhand des materiellen Inhalts der Regelung (vgl. HVerfG, Urt. v. 13.10.2016, HVerfG 2/16, JZ 2017, 360, juris Rn. 190 ff.).
  6. b) Ein sachlich-inhaltlicher Zusammenhang in diesem Sinne besteht nicht zwischen Regelungen über Reinigungspersonal und Reinigungsstandards in Krankenhäusern einerseits und Regelungen über die Mindestpflegepersonalbemessung in Krankenhäusern andererseits.
  7. Die Länder haben keine Gesetzgebungskompetenz für Regelungen zur Mindestausstattung der Krankenhäuser mit Pflegepersonal.
  8. a) Für Regelungen, die die Qualität der Versorgung der Patientinnen und Patienten im Krankenhaus betreffen, hat der Bund die Kompetenz zur Gesetzgebung gemäß Art. 74 Abs. 1 Nr. 12 GG.
  9. b) Von seiner Kompetenz aus Art. 74 Abs. 1 Nr. 12 GG hat der Bund, soweit es Regelungen über die Personalausstattung mit Pflegepersonal in Krankenhäusern anbelangt, in den §§ 135 ff. SGB V – insbesondere in §§ 136a Abs. 2, 137i, 137j SGB V – abschließend und ohne hiermit die Grenzen seiner Gesetzgebungszuständigkeit zu überschreiten Gebrauch gemacht.
  10. c) Die abschließenden bundesgesetzlichen Regelungen in den §§ 136a Abs. 2, 137i, 137j SGB V sperren gleichgerichtete landesrechtliche Regelungen auch insoweit, als sie im Krankenhausplanungsrecht vorgesehen sind.
  11. d) Aus Öffnungsklauseln im Bundesrecht kann eine Regelungszuständigkeit der Länder für den Bereich der Pflegepersonalausstattung in Krankenhäusern nicht abgeleitet werden. Dies gilt sowohl im Hinblick auf § 136b Abs. 2 Satz 4 SGB V als auch mit Blick auf § 6 Abs. 1a Satz 2 KHG
  12. In Fällen einer teilweisen (Un-) Zulässigkeit eines Volksbegehrens kommt es darauf an, ob die Abspaltung eines Teils des ursprünglich beabsichtigten Volksbegehrens dessen Kern unberührt ließe. Hierfür ist zu klären, welche Bedeutung jeweils dem unzulässigen und dem zulässigen Teil zukommt, in welchem inhaltlichen und systematischen Zusammenhang die verschiedenen Teile stehen und ob der mutmaßliche Abstimmungswille der Wahlberechtigten, die die Volksinitiative unterstützt haben, dafür spricht, dass diese auch nur den verbleibenden Teil der Volksinitiative unterstützt hätten.

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